Perspectivas da Gestão Escolar e
Implicações quanto à Formação de seus Gestores
Heloísa Lück
Doutora em Educação pela Columbia
University, New York; coordenadora nacional da Rede Nacional de Referência em
Gestão Educacional do Conselho Nacional de Secretários de Educação
(Renageste/Consed); diretora do Centro de Desenvolvimento Humano Aplicado
(Cedhap/Curitiba).
Este artigo
tem por objetivo analisar questões fundamentais e os novos desafios afetos à
gestão escolar, em face das novas demandas que a escola enfrenta, no contexto
de uma sociedade que se democratiza e se transforma. Muitos destes desafios já
se acham reconhecidos conceitualmente embora, em muitos casos, sejam
trabalhados apenas genericamente pela comunidade educacional. Sua notoriedade
ocorreu principalmente por terem sido propostos pela Lei de Diretrizes e
Bases da Educação Nacional.
Tal é o caso da democratização da educação, já anteriormente estabelecida pela Constituição
de 1988.
No entanto,
como sua prática é ainda um livro aberto a experiências consistentes, à
construção do conhecimento e à aprendizagem, e dada a sua centralidade para o
desenvolvimento de educação de qualidade, trataremos, especialmente, dessas
questões.
Tendo em
vista a complexidade dos processos sociais, suas expressões estão sujeitas a
múltiplos significados e interpretações, cabendo, portanto, explorar tantos
quantos forem possíveis, de modo a alargar e aprofundar o entendimento das
mesmas. Não o devemos fazer, pois, para estabelecer um caráter de comparação excludente
ou/e de disputa entre outros significados já expressos, mas para configurar
novos desdobramentos sobre as questões. O leitor irá observar em vários artigos
apresentados neste Em Aberto conceitos como gestão democrática e autonomia da escola,
que são aqui também tratados. O objetivo é o de abrir o leque do entendimento
sobre essas práticas, ao mesmo tempo que reforçando a análise de certas
abordagens. Um novo ângulo, uma ótica diferente, uma variação conceitual
ajudam, por certo, a fundamentar melhor a compreensão sobre a realidade e os
processos que a constroem.
São objeto
deste artigo a mudança de concepção de escola e implicações quanto à gestão, as
limitações do modelo estático de escola e de sua direção; a transição de um
modelo estático para um paradigma dinâmico; a descentralização, a
democratização da gestão escolar e a construção da autonomia da escola, e a formação
de gestores escolares.
Mudança de concepção de escola e
implicações quanto à sua gestão
Já é lugar
comum a afirmação de que vivemos uma época de mudança. Porém, a mudança mais
significativa que se pode registrar é a do modo como vemos a realidade e de
como dela participamos, estabelecendo sua construção. No geral, em toda a
sociedade, observa-se o desenvolvimento da consciência de que o autoritarismo, a
centralização, a fragmentação, o conservadorismo e a ótica do dividir para
conquistar, do perde-ganha, estão ultrapassados, por conduzirem ao desperdício,
ao imobilismo, ao ativismo inconsequente, à desresponsabilização por atos e
seus resultados e, em última instância, à estagnação social e ao fracasso de
suas instituições.
Essa mudança
de paradigma é marcada por uma forte tendência à adoção de concepções e
práticas interativas, participativas e democráticas, caracterizadas por
movimentos dinâmicos e globais, com os quais, para determinar as
características de produtos e serviços, interagem dirigentes, funcionários e “clientes”
ou “usuários”, estabelecendo alianças, redes e parcerias, na busca de soluções
de problemas e alargamento de horizontes.
Em meio a
essa mudança, não apenas a escola desenvolve essa consciência, como a própria
sociedade cobra que o faça. Assim é que a escola se encontra, hoje, no centro
de atenções da sociedade. Isto porque se reconhece que a educação, na sociedade
globalizada e economia centrada no conhecimento, constitui grande valor
estratégico para o desenvolvimento de qualquer sociedade, assim como condição
importante para a qualidade de vida das pessoas. Embora esse enfoque não seja
plenamente adotado e, quando levado em consideração, seja orientado, ainda, por
um velho e já enfraquecido paradigma orientador da cobrança, em vez de
participa ção, ele tem grande impacto sobre o que acontece na escola, que é hoje,
mais do que nunca, bombardeada por demandas sociais das mais diversas ordens.
Observa-se, também, o interesse de grupos e organizações, no sentido de
colaborarem com a escola, constituindo-se essa área, um campo fértil para a
realização de parcerias em prol da educação, para o desenvolvimento da
sociedade, e por conseguinte, um grande desafio para os gestores escolares, por
exigirem deles novas atenções, conhecimentos e habilidades.
São
demandadas mudanças urgentes na escola, a fim de que garanta formação
competente de seus alunos, de modo que sejam capazes de enfrentar
criativamente, com empreendedorismo e espírito crítico, os problemas cada vez
mais complexos da sociedade, conforme indicado na apresentação deste Em Aberto. A educação, no contexto
escolar, se complexifica e exige esforços redobrados e maior organização do
trabalho educacional, assim como participação da comunidade na realização desse
empreendimento, a fim de que possa ser efetiva, já que não basta ao
estabelecimento de ensino apenas preparar o aluno para níveis mais elevados de escolaridade,
uma vez que o que ele precisa é de aprender para compreender a vida, a si mesmo
e a sociedade, como condições para ações competentes na prática da cidadania. E
o ambiente escolar como um todo deve oferecer-lhe esta experiência.
Educação,
portanto, dada sua complexidade e crescente ampliação, já não é vista como
responsabilidade exclusiva da escola. A própria sociedade, embora muitas vezes
não tenha bem claro de que tipo de educação seus jovens necessitam, já não está
mais indiferente ao que ocorre nos estabelecimentos de ensino. Não apenas exige
que a escola seja competente e demonstre ao público essa competência, com bons
resultados de aprendizagem pelos seus alunos e bom uso de seus recursos, como
também começa a se dispor a contribuir para a realização desse processo, assim
como a decidir sobre os mesmos. São inúmeros os exemplos de parcerias já
existentes no contexto nacional entre organizações não-governamentais e
empresas, com a escola, assim como o bom funcionamento de Associações de Pais e
Mestres.
Todo esse
movimento, alterando o sentido e concepção de educação, de escola e da relação
escola/sociedade, tem envolvido um esforço especial de gestão, isto é, de
organização da escola, assim como de articulação de seu talento, competência e energia
humana, de recursos e processos, com vistas à promoção de experiências de
formação de seus alunos, capazes de transformá-los em cidadãos participativos
da sociedade. Trata-se de uma experiência nova, sem parâmetros anteriores para
a qual devemos desenvolver sensibilidade, compreensão e habilidades especiais,
novos e abertos. Isso porque tudo que dava certo antes está fadado ao fracasso na
nova conjuntura (Drucker, 1992).
As limitações do modelo estático de
escola e de sua direção
Até bem pouco
tempo, o modelo de direção da escola, que se observava como hegemônico, era o
de diretor tutelado dos órgãos centrais, sem voz própria, em seu
estabelecimento do ensino, para determinar os seus destinos e, em consequência,
desresponsabilizado dos resultados de suas ações e respectivos resultados. Seu
papel, nesse contexto, era o de guardião e gerente de operações estabelecidas
em órgãos centrais. Seu trabalho constituía-se, sobretudo, repassar
informações, controlar, supervisionar, “dirigir” o fazer escolar, de acordo com
as normas propostas pelo sistema de ensino ou pela mantenedora. Era considerado
bom diretor quem cumpria essas obrigações plenamente, de modo a garantir que a
escola não fugisse ao estabelecido em âmbito central ou em hierarquia superior.
Cabe lembrar que esse procedimento era possível, uma vez que a clientela escolar
era mais homogênea, ante a elitização da educação, em vista do que, quem não se
adequasse ao sistema, era dele banido. A expulsão explícita ou sutil de alunos
da escola foi uma prática aceita como natural. O entendimento que sustentava
essa homogeneidade era o de que o participante da escola deve estar disposto a
aceitar os modelos de organização estabelecidos e a agir de acordo com eles. Portanto,
tensões, contradições e conflitos eram eliminados ou abafados. Os elevadíssimos
índices de evasão escolar que marcaram a escola brasileira podem ser também
explicados por um esforço no sentido de manter a
homogeneidade da clientela escolar.
Essa situação
está associada ao entendimento limitado de que a escola é responsabilidade do
governo, visto este como uma entidade superior e externa à sociedade, uma
supra-entidade, ao mesmo tempo autoritária e paternalista. A leitura, ao pé da
letra da determinação constitucional de que educação é dever do Estado, é comumente associada a este entendimento. Segundo
ela, portanto, educação é apenas direito
da sociedade. Essa dissociação entre direitos de uns e deveres de outros, ao
perpassar a sociedade como um todo, produz na educação, diretores que não
lideram, professores que não ensinam, alunos que não aprendem, todos esperando
que o “outro” faça alguma coisa, para resolver os problemas ou dificuldades, inclusive
os ocupantes de posições no sistema de ensino.
Segundo essa
concepção, adotou-se uma fundamentação teórica de caráter mais normativo,
determinada pelo princípio de certo-errado, completo-incompleto,
perfeito-imperfeito. Adotou-se o método de administração científica, orientado
pelos princípios da racionalidade limitada, da linearidade, da influência estabelecida
de fora para dentro, do emprego mecanicista de pessoas e recursos para realizar
os objetivos organizacionais, da fragmentação e redução dos processos
educacionais a tarefas exercidas sem vida e sem espírito - nem mesmo, muitas
vezes, o pedagógico, como é o caso de “corrigir provas”, “dar nota”, dentre
outros. Também associada a esta concepção é o entendimento de que o importante é
fazer o máximo (preocupação com a dimensão quantitativa) e não o de fazer o
melhor e o diferente (preocupação qualitativa).
Com esse
enfoque, administrar corresponderia a comandar e controlar, mediante uma visão
objetiva de quem atua sobre a unidade e nela intervém de maneira distanciada,
até mesmo para manter essa objetividade e a própria autoridade, centrada na
figura do diretor. Cabral Neto e Almeida, em artigo neste Em Aberto também analisam esta questão. Estes são alguns
pressupostos que emergem desse enfoque sobre a realidade:
- A realidade
é regular, estável e permanente, sendo dada em caráter absoluto, em vista do
que os sistemas de ensino e as organizações escolares não se diferenciam
significativamente entre si, cabendo a todos a mesma forma de atuação em suas
comunidades.
- O ambiente
de trabalho e comportamento humano são previsíveis, podendo ser, em consequência,
controláveis por normas e regulamentos, que garantiriam uniformidade de ação.
- Incerteza, ambiguidade,
tensão, conflito e crise são encarados como disfunções e como problemas a serem
evitados e reprimidos, e não como oportunidades de crescimento e transformação.
- Os
sucessos, uma vez alcançados, acumulam-se aos anteriores e mantêm-se por si
mesmos, não demandando esforços especiais de manutenção e desenvolvimento.
- A
responsabilidade maior do dirigente é a obtenção e a garantia de recursos
necessários para o bom funcionamento da unidade, sendo a precariedade de
recursos considerada como o maior impedimento à realização do seu trabalho.
- A melhor
maneira de administrar é a de fragmentar o trabalho em funções e tarefas que,
para serem bem executadas, devem ser atribuídas a diferentes pessoas, que se
especializam nelas.
- A
objetividade garante bons resultados, sendo a técnica o elemento fundamental
para a melhoria do trabalho.
- Estratégias
e modelos de administração que deram certo não devem ser mudados, como forma de
garantir a continuidade do sucesso.
- Os
profissionais e usuários das organizações - como é o caso do professor e dos
alunos - são considerados como participantes cativos das mesmas, em vista do
que aceitariam facilmente as normas impostas, bastando para isso serem
cooptados.
- A
contrapartida a essa cooptação é o protecionismo a esses participantes,
mediante ações paternalistas e condescendentes.
Mediante a
orientação por tais pressupostos, resultou uma hierarquização e verticalização
dos sistemas de ensino e das escolas, uma desconsideração aos processos sociais
neles vigentes, a burocratização dos processos, a fragmentação de ações e sua
individualização e, como consequência, a desresponsabilização de pessoas em qualquer
nível de ação, pelos resultados finais. A eles está associada a administração
por comando e controle, centrada na autoridade e distanciada da implementação
de ações, construindo-se, dessa forma, uma cultura de determinismo e
dependência.
Dada, no entanto,
a crescente complexidade das organizações e dos processos sociais nelas
ocorrentes, caracterizada pela diversificação e pluralidade de interesses que
envolvem, e a dinâmica das interações no embate desses interesses, não se pode
conceber sejam elas geridas pelo enfoque limitado da administração científica, pelo
qual, tanto a organização, como as pessoas atuando em seu interior, eram
consideradas como componentes de uma máquina a ser manejada e controlada de
fora para dentro. Também segundo esse enfoque, os problemas recorrentes seriam
sobretudo encarados como carência de insumos, em desconsideração à falta de
orientação de seu processo e dinamização da energia social necessária para
promovê-lo.
A transição de um modelo estático para
um paradigma dinâmico
Os sistemas
educacionais, como um todo, e os estabelecimentos de ensino, como unidades
sociais especiais, são organismos vivos e dinâmicos, fazendo parte de um
contexto socioeconômico-cultural marcado não só pela pluralidade, como pela
controvérsia que vêm, também, a se manifestar na escola; portanto, com tais
características devem ser também as escolas entendidas. Ao serem vistas como organizações
vivas, caracterizadas por uma rede de relações entre todos os elementos que
nelas atuam ou interferem direta ou indiretamente, a sua direção demanda um
novo enfoque de organização e é a esta necessidade que a gestão escolar procura
responder. Ela abrange, portanto, a dinâmica das interações, em decorrência do
que o trabalho, como prática social, passa a ser o enfoque orientador da ação
de gestão realizada na organização de ensino.
É possível
afirmar que, tendo em vista o momento de transição entre esses dois enfoques, a
escola se defronta muitas vezes, ainda, com um sistema contraditório em que as
forças de tutela ainda se fazem presentes, ao mesmo tempo em que os espaços de
abertura são criados, e a escola é instigada a assumir ações para as quais
ainda não desenvolveu a competência necessária. Portanto, a escola e seus
dirigentes se defrontam com a necessidade de desenvolver novos conhecimentos,
habilidades e atitudes para o que não dispõem mais de modelos e sim de
concepções.
Um novo
paradigma emerge e se desenvolve sobre a educação, a escola e sua gestão -
como, aliás, em todas as áreas de atuação humana: não existe nada mais forte do
que uma ideia cujo tempo chegou, em vista do que se trata de um movimento
consistente e sem retorno. E a ideia que perpassa todos os segmentos da sociedade
é a que demanda espaços de participação (Lück, 1999) associados aos quais
estão, inevitavelmente, os esforços de responsabilidade. Há de se dar conta, no
contexto da escola, da multiculturalidade de nossa sociedade, da importância e
riqueza dessa diversidade, associados à emergência do poder local e reivindicação
de esforços de participação. Em decorrência da situação exposta, muda a
fundamentação teórico-metodológica necessária para a orientação e compreensão
do trabalho da direção da escola, que passa a ser entendido como um processo de
equipe, associado a uma ampla demanda social por participação.
Esse
paradigma é marcado, sobretudo, por uma mudança de consciência a respeito da
realidade e da relação das pessoas na mesma - se assim não fosse, seria apenas
uma mudança de modelos. Essa mudança de consciência está associada à substituição
do enfoque de administração, pelo de gestão. Cabe ressaltar que não se trata de
simples mudança terminológica e sim de uma fundamental alteração de atitude e
orientação conceitual. Portanto, sua prática é promotora de transformações de relações
de poder, de práticas e da organização escolar em si, e não de inovações, como costumava
acontecer com a administração científica.
Esse novo
paradigma é fundamentado pelos seguintes pressupostos:
- A realidade
é global, sendo que tudo está relacionado a tudo, direta ou indiretamente, estabelecendo
uma rede de fatos, circunstâncias e situações, intimamente interligadas.
- A realidade
é dinâmica, sendo construída socialmente, pela forma como as pessoas pensam,
agem e interagem.
- O ambiente
social e comportamento humano são dinâmicos e por isso imprevisíveis, podendo
ser coordenados e orientados e não plenamente controlados. O controle cerceia,
a orientação impulsiona.
- Incerteza, ambiguidade,
contradições, tensão, conflito e crise são vistos como elementos naturais de
qualquer processo social e como condições e oportunidades de crescimento e transformação.
- A busca de
realização e sucesso corresponde a um processo e não a uma meta. Não tem
limites e gera novos sucessos e realizações que devem, no entanto, ser
continuamente buscados pela ação empreendedora.
- A
responsabilidade maior do dirigente é a articulação sinérgica do talento,
competência e energia humana, pela mobilização contínua para promover uma
cultura organizacional orientada para resultados e desenvolvimento.
- Boas
experiências realizadas em outros contextos servem apenas como referência e não
como modelos, não podendo ser transferidas, tendo em vista a peculiaridade de
cada ambiente organizacional.
- As
organizações têm vida, desenvolvendo e realizando seus objetivos, apenas
mediante a participação conjunta de seus profissionais e usuários, de modo
sinérgico.
- A melhor
maneira de realizar a gestão de uma organização é a de estabelecer a sinergia,
mediante a formação de equipe atuante, levando em consideração o seu ambiente
cultural.
- O talento e
energia humanos associados são os melhores e mais poderosos recursos para mover
uma organização e transformá-la.
A partir de
tais pressupostos, emerge o entendimento de que professores, equipe
técnico-pedagógica, funcionários, alunos, pais, comunidade, todos, não apenas
fazem parte do ambiente cultural, mas o formam e constroem, pelo seu modo de
agir, em vista do que, de sua interação dependem a identidade da escola na comunidade,
o seu papel na mesma e os seus resultados. A mudança de consciência implica o
reconhecimento desse fator pelos participantes do processo escolar, de sua
compreensão ao seu papel em relação ao todo, uma vez que, como lembra Peter
Senge (1993, p. 29), “quando os membros de uma organização concentram-se apenas
em sua função, eles não se sentem responsáveis pelos resultados”. E essa
percepção setorizada tem sido a responsável pelo fracionamento e dissociação
das ações escolares e consequente diluição do seu trabalho e dos seus efeitos.
Todos estão lembrados dos esforços despendidos por inúmeros sistemas de ensino,
no sentido de definir e delimitar papéis e funções de profissionais da escola, em
vez de descrever suas responsabilidades por resultados.
Segundo este
novo paradigma, entende-se que os problemas são globais e complexos, em vista
do que ações locais e tópicas, em desconsideração ao conjunto de que fazem
parte, são ações inconsequentes, no sentido de transformar a escola e mover sua
prática social voltada para o desenvolvimento. Em decorrência, a qualidade da
educação não poderia mais ser promovida pelo enfoque administrativo, pelo qual
se garantiriam recursos e se promoveriam ações concentradas em determinados
focos prioritários e isolados, na expectativa de que viessem a repercutir no
conjunto. Portanto, tal entendimento implicaria a realização de ações
conjuntas, para as quais todos os participantes do contexto escolar deveriam concorrer
(Lück, 1996).
Em acordo com
esses pressupostos, um diretor de escola é um gestor da dinâmica social, um
mobilizador e orquestrador de atores, um articulador da diversidade para
dar-lhe unidade e consistência, na construção do ambiente educacional e
promoção segura da formação de seus alunos. Para tanto, em seu trabalho, presta
atenção a cada evento, circunstância e ato, como parte de um conjunto de
eventos, circunstâncias e atos, considerando-os globalmente, de modo interativo
e dinâmico. Tal atitude garante a possibilidade de que “pense grande e aja no
pequeno” (Klink, 1993), isto é, que em suas ações localizadas tenha em mente o conjunto
todo da escola e seu papel educacional, não apenas imediato, mas de repercussão
no futuro, em acordo com visão estratégica e com amplas políticas educacionais.
Implica ter uma visão da escola inserida em sua comunidade, a médio e longo
prazo, com horizontes largos.
É no contexto
desse entendimento, que emerge o conceito de gestão escolar, que ultrapassa o
de administração escolar, por abranger uma série de concepções não abarcadas
por este outro, podendo-se citar a democratização do processo de construção
social da escola e realização de seu trabalho, mediante a organização de seu
projeto político-pedagógico, o compartilhamento do poder realizado pela tomada
de decisões de forma coletiva, a compreensão da questão dinâmica e conflitiva e
contraditória das relações interpessoais da organização, o entendimento dessa
organização como uma entidade viva e dinâmica, demandando uma atuação especial de
liderança e articulação, a compreensão de que a mudança de processos educacionais
envolve mudanças nas relações sociais praticadas na escola e nos sistemas de
ensino.
É a partir
dessas questões que conceitos como descentralização, democratização e autonomia
da escola se tornam não apenas importantes, mas imprescindíveis. Cabe,
portanto, estudá-los e compreendê-los. No artigo de Cabral Neto e Almeida, neste
Em Aberto, a questão da
descentralização é analisada no contexto de reforma do Estado, assim como em
sua aplicação no Rio Grande do Norte. O que se apresenta a seguir é, portanto,
um outro desdobramento sobre a questão.
A descentralização, a democratização da
gestão escolar e a construção da sua autonomia da escola
Como
paradigma, é uma visão de mundo que permeia todas as dimensões da ação humana,
não se circunscreve a esta ou àquela área, a este ou àquele nível de operação.
A realidade atua como um conjunto de peças de dominó colocadas em pé, lado a lado:
ao se empurrar uma, todas as demais irão caindo subsequentemente. Essa situação
ilustra a compreensão da realidade como um sistema, daí por que todos os
conceitos seriam inter-relacionados. Mais do que isso ocorre, uma vez que um
conceito está, de fato, inserido no outro.
Muito embora
as concepções de descentralização, democratização da gestão escolar e autonomia
da escola sejam parte de um mesmo corolário, encontramos certos sistemas que
buscam o desenvolvimento da democratização da gestão escolar, sem pensar na
autonomia do estabelecimento de ensino e sem descentralizar poder para a mesma.
Ou que pensam em construir sua autonomia, sem agir no sentido de criar
mecanismos sólidos de sua democratização, em vista do que, paradoxalmente, se
pode criar a autonomia do autoritarismo local. Por outro lado, ainda,
observa-se o esforço de alguns sistemas de ensino, no sentido de desenvolver
nas escolas os conceitos de democratização e autonomia, de modo centralizado, o
que implica uma contradição paradigmática muito comum, que faz com que os
esforços se anulem. Isso porque é comum a prática de se incentivar a promoção
de mudanças de cima para baixo, na hierarquia funcional, de modo que a mudança
pretendida é proposta para a escola, não sendo absorvida e praticada por quem a
propõe. Em vista disso, sendo implantada linearmente e contrariamente ao seu espírito
e propósitos estabelecidos (Lück, 1985).
Em consequência,
é possível identificar certa diversidade de orientações e expressões que
manifestam graus de intensidade diferentes em relação ao seguimento dos
paradigmas. Isso porque o grau de maturidade de diferentes grupos e segmentos
varia. É em função disso que podemos afirmar que vivemos em uma condição de
transição entre um paradigma e outro, de que resultam algumas tensões e
contradições próprias do processo.
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[3] Esforço coordenado, quando
os sujeitos envolvidos numa questão contribuem para uma ação combinada. Quando
há a soma de esforços por e para uma ação com o mesmo fim, tem-se sinergia.
